Công ước Chicago là tên thường gọi của Công ước về Hàng không Dân dụng Quốc tế, ký ngày 7 tháng 12 năm 1944 tại Chicago (Mỹ), có hiệu lực từ ngày 4 tháng 4 năm 1947. Công ước khẳng định mỗi nước có chủ quyền trọn vẹn với vùng trời của mình và lập ra Tổ chức Hàng không Dân dụng Quốc tế (ICAO), cơ quan chuyên môn của Liên Hợp Quốc đặt trụ sở ở Montreal. Gần như mọi quy tắc chung của bầu trời hôm nay, từ biển số máy bay đến vạch sơn đường băng, đều bắt nguồn từ đây.
Trước Chicago: bầu trời đã có luật, nhưng rời rạc
Ngay sau khi máy bay đủ sức vượt biên giới, các nước đã phải trả lời câu hỏi: bầu trời thuộc về ai? Đầu thế kỷ 20 có hai trường phái. Một bên coi bầu trời tự do như biển cả. Bên kia coi vùng trời là phần kéo dài của lãnh thổ. Trường phái thứ hai thắng.
Công ước Paris năm 1919 về điều chỉnh hàng không là văn bản đa phương lớn đầu tiên, đã ghi nhận chủ quyền vùng trời và đặt ra một ủy ban quốc tế về hàng không. Công ước Havana năm 1928 làm điều tương tự cho các nước châu Mỹ. Nhưng hai hệ thống không khớp nhau, nhiều nước lớn đứng ngoài, và kỹ thuật hàng không đã tiến quá nhanh so với chữ nghĩa của thập niên 1920.
Hội nghị Chicago năm 1944
Hội nghị Hàng không Dân dụng Quốc tế họp tại Chicago từ ngày 1 tháng 11 đến ngày 7 tháng 12 năm 1944, theo lời mời của Mỹ, với đại biểu của 54 nước. Bối cảnh là các nước đã thấy trước một làn sóng bay quốc tế bằng máy bay lớn, tầm xa sắp tới, và cần một khung luật chung trước khi nó đến.
Tranh luận lớn nhất là về thương quyền. Phía Mỹ, với ngành chế tạo và hãng bay mạnh, muốn thị trường càng mở càng tốt. Phía Anh và nhiều nước khác muốn có cơ chế phân chia số chuyến, kiểm soát giá. Hai bên không gặp nhau. Kết quả là một sự chia đôi khôn ngoan:
- Phần kỹ thuật, an toàn, tổ chức được thống nhất trong công ước chính.
- Phần thương quyền được tách ra hai hiệp định phụ (hiệp định quá cảnh "hai quyền tự do" và hiệp định vận chuyển "năm quyền tự do"), còn lại để các nước tự đàm phán song phương.
Ngày 7 tháng 12 năm 1944, 52 nước ký công ước. Trong thời gian chờ đủ số nước phê chuẩn, một tổ chức lâm thời (PICAO) hoạt động từ năm 1945. Khi công ước có hiệu lực vào ngày 4 tháng 4 năm 1947, ICAO chính thức ra đời và cùng năm đó trở thành cơ quan chuyên môn của Liên Hợp Quốc.
Những điều khoản đáng nhớ
Công ước có 96 điều. Một số điều đến nay vẫn quyết định cách hàng không vận hành hằng ngày:
| Điều | Nội dung chính | Hệ quả thực tế |
|---|---|---|
| Điều 1 | Mỗi nước có chủ quyền đầy đủ và riêng biệt với vùng trời trên lãnh thổ | Không có quyền bay mặc nhiên cho chuyến bay thương mại thường lệ |
| Điều 3 | Công ước chỉ áp dụng cho tàu bay dân dụng, không áp dụng cho tàu bay nhà nước (quân sự, hải quan, cảnh sát) | Phân biệt rõ hai loại tàu bay |
| Điều 5 | Chuyến bay không thường lệ được quyền bay vào, bay qua, hạ cánh kỹ thuật, tuân theo điều kiện của nước sở tại | Cơ sở cho bay thuê chuyến, bay tư nhân quốc tế |
| Điều 6 | Chuyến bay quốc tế thường lệ cần sự cho phép đặc biệt | Sinh ra hệ thống hiệp định song phương |
| Điều 7 | Mỗi nước có quyền dành vận chuyển nội địa cho hãng của mình | Cabotage gần như đóng kín ở hầu hết các nước |
| Điều 17 | Tàu bay mang quốc tịch của nước nơi nó được đăng ký | Mỗi máy bay có một "quốc tịch" duy nhất |
| Điều 37 | Các nước hợp tác để đạt mức thống nhất cao nhất về quy định, tiêu chuẩn | Cơ sở pháp lý cho các phụ ước kỹ thuật |
Năm 1984, các nước bổ sung Điều 3 bis, khẳng định các quốc gia phải kiềm chế không dùng vũ khí chống lại tàu bay dân dụng đang bay. Điều khoản này có hiệu lực từ năm 1998.
19 phụ ước: bộ "luật chơi" kỹ thuật của toàn thế giới
Sức sống thật của Công ước Chicago nằm ở các phụ ước (Annex). Mỗi phụ ước chứa các Tiêu chuẩn và Khuyến cáo thực hành (SARPs). "Tiêu chuẩn" là thứ các nước cam kết làm theo; nếu không làm được, nước đó phải thông báo khác biệt cho ICAO. "Khuyến cáo" là thứ nên làm. Hiện có 19 phụ ước:
- Cấp giấy phép cho nhân viên hàng không
- Quy tắc bay
- Khí tượng hàng không
- Bản đồ hàng không
- Đơn vị đo lường dùng trong không – địa
- Khai thác tàu bay
- Quốc tịch và dấu hiệu đăng ký tàu bay
- Đủ điều kiện bay
- Tạo thuận lợi (thủ tục xuất nhập cảnh, hải quan)
- Viễn thông hàng không
- Dịch vụ không lưu
- Tìm kiếm cứu nạn
- Điều tra tai nạn, sự cố
- Sân bay
- Dịch vụ thông báo tin tức hàng không
- Bảo vệ môi trường
- An ninh hàng không
- Vận chuyển hàng nguy hiểm
- Quản lý an toàn (phụ ước mới nhất, áp dụng từ năm 2013)
Với người làm sân bay, Phụ ước 14 là cuốn sách gối đầu: nó quy định cách đánh số đường băng, màu đèn, kích thước dải bảo hiểm, cách sơn vạch trên đường lăn. Nhờ vậy một phi công quen hạ cánh ở Nội Bài có thể hạ cánh ở Frankfurt mà không phải học lại ý nghĩa của từng vạch sơn. Còn Phụ ước 11 quy định cách chia vùng trời và phân cách máy bay, nền tảng của các vùng thông báo bay như FIR Hà Nội, FIR Hồ Chí Minh.
ICAO làm gì, và không làm gì
ICAO có Đại hội đồng (họp ba năm một lần, mỗi nước một phiếu), Hội đồng (cơ quan thường trực, 36 thành viên được bầu) và Ủy ban Dẫn đường Hàng không phụ trách soạn thảo kỹ thuật. Tính tới những năm gần đây, ICAO có 193 quốc gia thành viên.
Việc ICAO làm: soạn và cập nhật SARPs, điều phối quy hoạch dẫn đường theo khu vực, cấp mã ký hiệu (mã sân bay bốn chữ, mã hãng ba chữ), và đánh giá năng lực giám sát an toàn của từng nước qua Chương trình Đánh giá Giám sát An toàn Toàn cầu (USOAP).
Việc ICAO không làm: ICAO không phải cảnh sát. Nó không cấp phép cho hãng bay, không cấm hãng nào bay, không định giá vé. Việc đó thuộc về nhà chức trách hàng không từng nước. ICAO cũng hay bị nhầm với IATA, Hiệp hội Vận tải Hàng không Quốc tế, thành lập ở Havana năm 1945. IATA là hiệp hội của các hãng bay, một tổ chức ngành, chứ không phải tổ chức liên chính phủ. Mã sân bay ba chữ quen thuộc như SGN, HAN là mã IATA; mã bốn chữ VVTS, VVNB là mã ICAO.
Việt Nam trong hệ thống Chicago
Việt Nam là thành viên ICAO từ năm 1980. Mọi văn bản kỹ thuật hàng không dân dụng của Việt Nam, từ quy chuẩn sân bay đến quy chế không lưu, đều nội luật hoá SARPs của ICAO. Một cột mốc được nhắc nhiều: tháng 2 năm 2019, Cục Hàng không Liên bang Mỹ (FAA) xếp Việt Nam vào Hạng 1 trong chương trình đánh giá an toàn hàng không quốc tế (IASA), nghĩa là hệ thống giám sát an toàn của Việt Nam được đánh giá đáp ứng tiêu chuẩn ICAO. Đây là điều kiện để hãng bay Việt Nam mở đường bay thẳng sang Mỹ.
Góc nhìn hôm nay: một hiệp ước cũ vẫn đang chạy
Ít văn bản quốc tế nào từ năm 1944 còn được dùng hằng ngày như Công ước Chicago. Lý do nằm ở thiết kế: phần khung pháp lý gọn và ổn định, còn phần kỹ thuật được đẩy vào các phụ ước có thể sửa đổi liên tục mà không cần các nước phê chuẩn lại cả công ước. Nhờ đó, khi có radar, rồi định vị vệ tinh, rồi ADS-B, luật chỉ cần thêm chương mới.
Người muốn đọc tận gốc có thể tìm văn bản công ước (ICAO Doc 7300) trên trang của ICAO, có bản tiếng Anh, Pháp, Tây Ban Nha, Nga, Ả Rập, Trung. Hằng năm ngày 7 tháng 12 là Ngày Hàng không Dân dụng Quốc tế, kỷ niệm ngày ký công ước. Bản dịch tiếng Việt các phụ ước thường được dẫn trong các thông tư, quy chuẩn của Bộ Xây dựng và Cục Hàng không Việt Nam.
Câu hỏi thường gặp
Công ước Chicago 1944 là gì?
Đó là Công ước về Hàng không Dân dụng Quốc tế, ký ngày 7/12/1944 tại Chicago, có hiệu lực ngày 4/4/1947. Công ước xác lập chủ quyền của mỗi nước với vùng trời, đặt khung cho hàng không dân dụng quốc tế và thành lập ICAO.
ICAO là gì?
ICAO là Tổ chức Hàng không Dân dụng Quốc tế, cơ quan chuyên môn của Liên Hợp Quốc, trụ sở ở Montreal, Canada. ICAO soạn tiêu chuẩn kỹ thuật chung cho hàng không dân dụng nhưng không trực tiếp cấp phép hay xử phạt hãng bay.
ICAO và IATA khác nhau thế nào?
ICAO là tổ chức liên chính phủ, thành viên là các quốc gia. IATA là hiệp hội của các hãng hàng không, thành lập năm 1945. Mã sân bay ba chữ như SGN là của IATA, mã bốn chữ như VVTS là của ICAO.
Công ước Chicago có bao nhiêu phụ ước?
Hiện có 19 phụ ước, từ cấp giấy phép nhân viên (Phụ ước 1) đến quản lý an toàn (Phụ ước 19). Mỗi phụ ước chứa tiêu chuẩn và khuyến cáo thực hành mà các nước thành viên áp dụng vào luật trong nước.
Việt Nam tham gia ICAO từ năm nào?
Việt Nam là thành viên ICAO từ năm 1980. Năm 2019, FAA của Mỹ xếp Việt Nam vào Hạng 1 về năng lực giám sát an toàn theo tiêu chuẩn ICAO.
